招商引资企业一年后被叫停关闭，赔偿始终得不到解决

时间：2016-12-19 11:59    来源：商务财经网  

 　　应政府的要求关停的企业应不应该得到补偿?中央关于完善产权保护制度的意见特别是关于完善政府守信践诺机制的要求应不应该落实?近日在北京召开的《湖南怀化投资企业研讨会》上，与会学者、律师及媒体人对上述问题作出了肯定的回答：政府应该基于诚信的原则，对于积极配合政府关停决策的投资企业，湖南怀化市应当给予公平合理的补偿。

　　据这五家企业的代表林明辉在会上的介绍及提供的文件、资料，五家企业是经怀化市各级政府招商引资，分别从2003年至2007年，在怀化经济开发区内投资建立的页岩砖厂，五家企业累计共投资2000多万元。但由于前几年金融危机及自然灾害的影响，大部分投资资金至今未能收回。2009年6月，怀化市政府发出《关于关停“三边”沿线可视范围内的采石场、砖瓦厂的通知》及怀化市国土资源办和鹤城区政府办发出的实施方案等文件，要求位于市二水厂水源保护区内的五家企业停止生产、关停或搬迁。文件说，产生的补偿费用均由直接管辖五家企业的政府部门负责。

　　自2009年文件下发至2011年止，五家企业都在积极地配合政府的关停工作，但在这期间，对五家企业有直接管辖和行使行政权的原鹤城区政府和现在的怀化市河西经济开发区管委会，每季度只发一个责令停止生产通知书，只字不提关闭补偿及搬迁费用的问题。随着时间的推移，关闭赔偿问题不但始终得不到解决甚至更加复杂化。政府部门不作为，直接导致五家企业自2010年至今，各种证照得不到相关部门的续签和年审、年检。五家企业多次到政府部门反映，要求五家企业合理的补偿。

　　2014年8月28日，河西经济开发区管委会召开专题座谈会，要求五家企业在当年10月1日停止生产。为此五家企业不服，申诉到经济开发区管委会，要求政府予以补偿，但没有得到答复。10月20日，五家企业的负责人又参加了由政府各职能部门联合召开的五家企业关停工作座谈会上。会议要求市国土、经济开发区牵头于12月20日之前落实关闭五家砖厂的工作细则。会议的最后，怀化市政府副秘书长一方面要求五家企业必须在规定的时间关停到位，同时又表态说关停后政府将给予五家企业资产补偿。于是这五家企业也表示大力支持政府的决策，积极配合政府的关停工作，并按政府的要求于规定的期限关停了，兑现了对政府的承诺。然而政府始终没有兑现自己的承诺，补偿和奖励成了一句空话。

　　由于五家企业多次反映未得到补偿，2015年10月21日，怀化市副市长杨某委托市政府谌副秘书长再次主持召开专题会议，就关闭五家砖厂进行了实质性安排，要求各部门尽全力配合支持关停工作，并请市国土局和经开区管委会牵头，委托怀化市方兴资产评估有限公司对五家企业进行资产评估。根据会议精神，今年1月，怀化经济开发区管委会向市政府提出报告：《关于给予支持依法关闭市二水厂水资源保护区范围内五家砖厂的请示》。文件中明确：

　　一、将评估机构提供的评估报告立即送市财政局进行评审复核，由市财政局提出评审意见。

　　二、鉴于目前五家砖厂积极配合开展关闭工作，请市政府召开专题会议明确专门工作班子，与五家砖厂就关闭工作等相关问题进行接洽，尽快达成共识，签订关闭协议。

　　三、根据市政府专题会议纪要精神本着尊重历史、面对现实、事实求是、妥善处理的原则，建议从水污染防治资金或国土资源两全价款中，由市财政局安排专项资金，解决关闭五家砖厂所需的补偿金。

　　然而在3月6日，怀化市张副市长在上述报告上签署意见认为这五家企业证照过期，属自然关停，不予补偿。然而证照过期是政府三番五次的阻扰，不准各职能部门给五家企业办理年检、年审手续，因而导致证照过期，而并非企业自然关停。

　　自从张副市长的批示后，怀化市任何部门都不敢正面答复五家企业的诉求，互相推诿。五家企业也曾多次与谌副秘书长联系，要求面见张副市长陈述企业的合理要求，甚至在张副市长办公室门口苦苦等待了半个月，但始终没有见到他上班。

　　在研讨会上，著名学者、国家行政学院教授、美国哈佛大学访问学者、中国行政学研究会常务理事竹立家首先发言。他认为，政府关停这五家企业，是出于保护水源地环境的原因，但五家企业也应该得到合理的经济补偿。他说，十八大以来，我国在环保方面加大了力度。关停并转，不光是湖南，整个中国都一样。所以政府关停并转，从政策方向没有错。而且五家企业也执行了政府的政策，政府也承诺了要给你一定的补偿和奖励。换句话说，现在你的问题就是政府的补偿没到位，这不是一个法律问题，而是和政府协商谈判的问题。

　　著名学者、中国人民大学法学博士、博士后、兼职教授、博士研究生导师、北京德恒律师事务所律师徐彪表示基本赞同竹立家教授意见。他说，由于政府行为，你这五家企业关停并转，应该获得相应的补偿。这在法律上是没问题的，都是有依据的。

　　著名律师、北京威诺律师所主任、美国华盛顿大学访问学者、清华大学研究生导师杨兆全说，这五家企业根据环保的要求关停，这是政府的一个诉求。对五家企业来讲，利益就受到损失了。双方之间有一个补偿的约定。没有约定的情况下，从法律上来讲，就要有一个合理的补偿，包括合理的时间。政府不给这五家企业年检，不给执照，直接损害了企业的根本利益，违反了法律的规定，应该给予补偿，或者应该年检。

　　著名学者、首都经贸大学法学博士教授、知识产权研究中心主任翟业虎认为，怀化市政府在关停这五家企业的做法上，有失诚信原则。他说，政府既然已经承诺了，企业与受杨副市长委托与其专门负责谈的市政府副秘书长已经达成初步的协议，企业已经按照政府的规定关停了。从这一刻开始，政府和民营企业之间是有一个基本协议的。这个协议就是开发区的那份文件(给市政府的报告)。这份文件从补偿资金安排，从水资源和土地保全的渠道已经提出来了。我们认为这个时刻应该说民营企业和政府是达成了一个初步协议的。而这个时候另一个副市长忽然翻脸，全部推翻，这是政府极不诚信的一种表现。既然你已经有政府代表去跟民营企业达成了协议，另外一个更高级别的领导把它推翻，你们究竟谁去代表政府?谈判的代表当时已经定了这个事情，就应该一诺千金。政府既然答应的事情，应该往下走，我们认为这是政府极度不诚信

　　翟业虎还特地引用了上个月出台的《中共中央国务院关于完善产权保护制度的意见》。意见说，依法保护产权，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人作出的承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中以投资主体依法签订的各类活动，不得以政府换届、领导人员更换等理由，违约、毁约。因毁约、违约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。

　　他说，这个意见很适用于这一案件。政府既然有代表和民营企业达成了协议，而现在撕毁了这个协议。不管这个协议是书面的还是口头的，而开发区已经有正式的文件上报，个别行政首长把它推翻掉，这是极不诚信也是一种严重的违约和毁约行为。

　　著名法学家、北京大学法学院教授、博士生导师、北京大学宪法与行政法研究中心副主任、中国行政法学研究会副会长湛中乐说，从怀化市政府和相关部门的规定来看，有一个特殊的背景。市人大责成政府和政府相关部门在环境保护领域采取果断措施，所以出台了一系列做法。在2009年的时候，市政府有关决定，包括要求他们关停，不仅仅是他们那几家，不仅仅是砖厂，还有一切可能造成环境污染的水、气等等，都可能进行治理。从这个意义上讲，政府的行为或者政府部门责成要求你们关停并转的行为，我个人认为大体上是一个合法行为。

　　他说，政府没有给五家企业书面的关停决定，从这个意义上讲，政府行为说重了是有大问题，说轻了有瑕疵。政府没作出一个书面的决定，没有严格按照法律法规规章去办。

　　有的与会者在发言则从法律的角度谈五家企业面临的问题。著名学者、中国社会科学院法学研究所教授、中国社会科学院法治战略研究部秘书长陈根发指出，这件案件的本质是行政补偿和赔偿的法律纠纷。虽然有很多别的问题，但是落实到最后可能是一个法律问题。现在看来，企业用协商的手段做不下去了，最后的手段，就是司法手段，就是要提起诉讼。

　　著名律师、北京圣运律师事务所合伙人、行政法业务部负责人储彪也从法律上对此案作了详尽、深入的分析。他认为，这案子里面肯定有一个政府的招商引资行为。而对于招商引资的行为，法律上是行政允诺。它的表现载体在哪呢?一个可能是关于招商引资的一些政策规定，这是单方做出来的。还有招商进去的时候，会有一个招商引资的协议。这是两种形式，可能是政策，也有可能是招商引资的协议。不管哪种形式，性质上都属于行政允诺的表现形式。你们在这个案子的发展过程当中，取证可能是不足的，包括该有的招商引资的协议都没有。

　　他指出，这个案子，实际也是一个赔偿补偿，是一个行政许可撤销引起的赔偿补偿问题。五家砖厂，政府发了许可证，这个是一个行政许可。是一个行政许可的撤销，以及相应的引起的补偿。适应的法条就是行政许可法61条以及国家赔偿法的相关规定。行政许可法61条大致是这样的意思：因为政策的需要或者法律的变更，对原来颁发的行政许可撤销的话，要予以相应赔偿的。关于国家赔偿法，如果政府的行政行为违法，行政行为引起的造成了权利人的财产权益受到损害，应该予以赔偿。如果政府违法了，应该赔偿;如果不违法，按照行政许可法，正常的撤销的话，肯定也要进行补偿。这一点上没有争议。不然的话，你们也就不会有前面你们信访之后，开发区管委会打报告，把情况说明以后，请示上级领导进行一些协商谈判。他还是认可这个：如果我们对你私自撤销行政许可，对你造成损害，我们应该赔偿。这个法律上的问题他没有争议，他是知道的。争议出在哪里呢?就是换了一个领导。他说你这个本来应当赔偿补偿你，但是因为在谈判过程当中，采取一些延期的举措，现在对你实施补偿的时候，你的主体资格已经失去了，你已经不是合法经营的企业了，所以这就不是我对你进行行政许可的撤销了。因为行政许可已经自然地结束了，你现在不在有行政许可的状态。既然不是撤销，我要对你补偿什么呢?他把这个法律关系变成这样的了。

　　对这个怎么看呢?要解决这个案子的话，最终还是在于行政许可撤销的时间。政府在2009年出台文件，并且给你做工作的时候，关停工作已经开始实施了。从这个时间点来讲，其实就是撤销行政许可行为的开始。如果把这两个点联系上的话，我相信这个事情是有可能解决的。但是问题在哪里?现在政府不愿意跟你谈判。政府始终认为我是依法依规去进行，我按照合法的途径进行的，干吗要给你协商呢?这样一来，怎么让他协商呢?可能诉讼的难度会有，甚至有时候比较麻烦，比如诉讼时效，比如取证的问题，可能难度比较大。但是你最终肯定要回到这点上。打关于行政许可撤销的诉讼，也可以要求补偿，提出一个申请。如果他不对你进行赔偿补偿，他要提出各方面的理由对你进行答复。对这个答复行为，他也是一个行政行为，对这个也可以进行相应的诉讼和复议的。

　　著名法学家、中国政法大学教授、原全国人大常委、全国政协常委、公安部特约监察员夏家骏在发言中鼓励着五家企业要坚持依法维护自己的合法权益。他说，要认定你们无论多么困难，也会走向光明的道路，这是肯定的。因为你有三个方面的力量，一个就是中央政府所规定的，无论拆迁或者什么，都要先做的一项工作，要给合理的补偿。从土地问题、建筑问题，其他的一些问题，真正的人民政府是为人民服务的。他既然拆迁了，影响到你们的利益，他有义务来进行合理的补偿。第二，准备好打官司。你不打官司，最后还是解决不了问题。你推我，我推你，官员干了一个地方就走了，新官不管旧事。所以你要准备好材料，战斗，告上法庭。法庭一看就知道政府工作有漏洞，政府不公平。要告官，追究他的责任，要有信心，终究胜利，有几大支柱在那儿摆着。有最高人民法院，甚至中央领导干部，社会力量也会支持你们。这是一个不负责任、政府不作为的典型事例。要坚定不移的坚持下去，相信政府最高领导，相信最高人民法院。

　　著名学者、中国律师网主编赵国君认为此案从法律专业角度来说是很明显的行政诉讼。他说，行政许可法符合四条，第一，关于责令停产停业的行政处罚，这里面没有行政处罚，但是涉及到停产停业。第二个，认为行政机关侵犯了法律规定的经营权的，第七条、第八条，认为行政机关侵犯了自己的人身权和财产权的，认为行政机关违法使自己履行认为的，这属于行政诉讼案件受理范围之内。

　　他说，这个案件引发我一个联想，我把它叫做行政责任的继承制度。我们知道国际法上有政府继承，有些国际义务和权利要继承的。但是中国没有行政责任的继承制度。张市长走了，李市长来了;张市长答应的事情，李市长又不作数了。这是整个中国典型的现象，行政责任完全无法继承。在现实操作上出现了行政首脑负责制下的行政责任的脱节，这是典型的行政乱作为的表现。

　　他进一步提出，按照中国在现有的宪法和地方政府组织法的规定，一届政府的行政首脑必须老老实实的做完五年，否则不能走。如果说干了两年又走了，留下一堆烂账，李市长来了，又重新开张。很多政府决策是今天李市长来了种树，明天张市长来了养牛。出现了行政责任的脱节，这已经成了一种特别普遍的现象。政府经常互相推诿。你看你们案件中一丁点儿的法律元素都没有，政府来一个自然死亡法。由于各种行政责任脱节，表面上政府在给你解决问题，实际上都知道，心知肚明，让你的企业自然死亡。

　　资深媒体人、新华社国内部原终审发稿人兼今日新闻编辑室主任周立宪说，五家企业不管是不是招商引资来的，当他们是合法设立的，享有法律规定的各项权利。由于政府的政策规定，要求你要关停并转，因为影响到水源，政府的文件也符合人大的要求。企业应该积极配合政府的工作，管委会是政府的派驻机构，行使政府的行政职能。管委会的文件里面有承诺的，而且认为这些企业积极支持配合政府工作。管委会评估1378万元，不管这个数额到底有没有争议，总之是提出补偿的。开发区管委会还提出了补偿资金的来源。政府有承诺的，但是政府可能最后没批下来。但是关键问题不在于赔偿多少，而是政府不认账了。我刚才看张副市长的批示，说这五家企业是到期自然关停的，不存在补偿的问题。还说此类问题不能再出现了。专家们提通过法律的途径解决问题，我很同意。

　　法制晚报法治专刊主编李奎在发言中从一个媒体人的角度，提出政府诚信的问题。他说，其实最后的张副市长说这是自然关停，不予补偿。之前的材料显示了，政府是答应了，要给补偿的，而且是专门开了协调会，里面说要在2014年12月份之前关停的话，就要兑现，他们要进行一个奖励还有一个补偿。这是非常重要的，这不是法律上的问题。

　　还有经济开发区管委会的文件里面(给市政府的报告)，我判断，政府层面应该针对关停行为给你们进行一定补偿的。首先第一点，要作出一个评估，我认为政府他如果要对你们这个关停造成的不能叫损失吧，要进行评估，不是简单了解一下你们关停的损失。第二个，文件也讲，五家砖厂积极配合政府的关闭，这个说明你们不是自然关停的。这就跟后来张副市长的说法是不一致的。要是自然关闭的话，就没必要签订这个协议。第三点，经济开发区报告提出由市财政安排专项资金来解决问题。这三条意见证明，政府针对这五家公司的关闭，要进行一定的补偿。然而张阳平副市长今年3月份签署的这个意见，我认为可能跟之前的政府行为是有矛盾的。我觉得要是说从媒体人的角度来说，我们认为政府的这个行为，地方政府到底是前面说的，难道最后张副市长说的生效，前面说的这些内容全部都是虚假的吗?这就涉及到政府是不是诚信的问题。

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