旨在平衡经济发展与生态保护矛盾的生态补偿政策，正在受到越来越多的关注。从2010年开始，江苏苏州市以立法形式推动生态补偿，一些为生态保护作出贡献的乡镇初步尝到了“甜头”。不过，由于补偿标准不高，激励作用尚未充分显现。

苏州生态补偿是怎样进行的？目前面临哪些难题？对其它流域推行生态补偿机制有哪些启示？近日，本报记者在苏州作了调研。

苏州多水，近一半面积是水域，大小河流2万余条，全国五大淡水湖之一太湖2/3的面积归苏州管辖。为了保住水乡的一汪清水，从2003年开始，苏州实施了一系列严格的保护措施，将沿太湖、阳澄湖纵深1公里限定为生态走廊。

然而，这让许多临湖的村镇陷入了发展困境。一方面要保护生态，一方面要发展经济，这个矛盾如何破解？苏州的一个行之有效的做法是对列入保护的村庄实施生态补偿。

不让保护生态的地方吃亏

以地方立法的形式确定机制，财政局牵头推动

“一产只能种，二产不能动”，苏州市相城区阳澄湖镇车渡村村支书张银福，这样描述本村的经济结构。

车渡村本来有油毡厂、印染厂，可因为在沿湖一公里区域内，2003年后被迫拆除。阳澄湖镇像车渡村这样的生态湿地村有5个。2011年阳澄湖镇财政收入2.9亿元，与相邻的渭塘镇相比，足足少了1.7亿元。

这些沿湖村镇因为生态保护而丧失了公平的发展机会，2010年4月，苏州市人大向市政府提交了《关于“尽快制定实施生态补偿办法”代表议案处理意见的决定》，确保为生态保护作出贡献的地方“发展不落后、经济不吃亏”。

2010年7月，苏州市委、市政府推出了《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》，不仅明确了生态补偿的基本原则，还就补偿金发放的标准和范围给出了清晰的划定，明确补偿资金要列入政府财政预算，由市、区两级财政分别承担50%。

为了规范资金的拨付、使用与管理，避免补偿资金不到位、被挪用的现象，苏州市还相继制定了《生态补偿专项资金管理暂行办法》、《关于规范村级集体生态补偿专项资金会计核算方法的通知》等操作细则。

实施生态补偿，全国不少地方都在行动。与其他地方相比，苏州的生态补偿一开始就是由人大推动，并且直接以地方立法的形式确定下来。

为什么要这么做？

苏州市人大主任杜国玲认为，以立法的形式将生态补偿确定下来，更具有刚性，“生态补偿涉及部门众多，在一些地方，是由环保部门牵头来做的，可这样的政策，环保部门往往牵不动。”在苏州，生态补偿工作由财政局牵头推动，由分管财政的副市长统筹，农委、环保、水利、国土、规划等部门协同参与，从而确保了政策真正落地。

中国人民大学环境学院教授高吉喜认为，以立法形式推动生态补偿是非常必要的，苏州的做法值得肯定和推广。“从苏州目前的情况看，制定的生态补偿办法总体是很好的，也对太湖流域的生态保护发挥了重要作用。”

去年投入补偿资金15亿多元

有好几个镇都安了心，自发地不引进污染项目

苏州市市长周乃翔说，苏州逐步形成了一个具有当地特色的生态补偿机制，去年一年共投入生态补偿资金15.59亿元，其中耕地保护专项资金10亿元，财政转移生态补偿资金5.59亿元。

周乃翔介绍，生态补偿资金主要用于三个方面，一是用于生态环境保护、修复和建设，进行农村绿化，加强水源地保护，提高镇村生活污水治理和垃圾处理能力，生态环境得到改善；二是增加生态保护重点地区村级可支配收入；三是增加生态保护区农民收入，主要通过对低收入农户提供生态保护和生态修复等工作岗位、对因病因残丧失劳动能力的农户给予适当补贴、对参股农户进行分红等方式，对生态补偿区内的农户进行补助。

拿到生态补偿款的村镇，普遍认为这是一件“好事”。

查看苏州市吴中区临湖镇陆舍村2012年村级经济收支明细表，有一项50万元的补助收入。村支书邱建明说，这就是生态补偿款，湿地村每年补贴50万，已经有3年了。

“生态补偿款由镇里直接打到村里的账上，有一个专门账户，每一笔钱用到哪里，都能看到，不允许发放村干部工资、福利。我们村这笔钱主要用来进行河道清理、给村庄保洁人员发工资、建污水管道网。”邱建明说。

令邱建明感到兴奋的，不是每年村里账户上多出50万元，而是“薄弱村”的帽子被“生态村”取代了。“你看，村头这座房子，有人一年出6万元承包下来，开农家乐。”太湖大道边上，翠竹掩映下，一处白墙黑瓦的院落挂着农家饭店的招牌，屋后就是小河。去年，陆舍村下辖自然村南港争取到村庄整治项目资金，修葺房屋外墙、硬化道路、铺设污水管网，还修了三个小游园。不少人看到这里面的商机，前来承包农家饭店，开旅馆，村民们破天荒有了房租收入。

在苏州市环保局局长冯仁新看来，这正是生态补偿政策的意义所在。“过去我们环境执法阻力很大，有的队员翻墙进工厂执法，被放狗咬伤。实行生态补偿后，有好几个镇都安了心，自发地不引进污染项目，我们的压力小多了。”

补偿政策还需继续完善

要建立有效的补偿机制，解决发展与保护的矛盾

随着苏州生态补偿政策的逐步实施，这一政策正被越来越多地“挑刺”。村民们的心理预期提高了，不再满足于“有总比没有强”，而是要求得到与付出相对等的“补偿”。

“现在的补偿肯定是不够的，我估计一年得150万元到200万元之间。”临湖镇党委委员吴春耕给记者算了一笔账，临湖镇2个水源地村，12个生态湿地村，再加上一部分连片水稻田，一年拿到的生态补偿款有800多万。而仅仅污水管网一项，如果要按照上级要求，将所有自然村全覆盖，粗略测算要七八个亿。去年，污水管网一项镇里配套投入了700多万元。

吴春耕提出，应提高补偿标准，扩大补偿范围。“现在的补偿是直接发到了村这一级，镇一级能不能也享受补贴呢？”

以什么形式补偿，也是一个争论焦点。苏州市农村工作办公室林业处处长蒋小弟认为，生态补偿一要补偿生态，二要让村民增收。除了经济补偿，也要有配套的政策补偿。例如，鼓励生态村发展旅游业，能不能适当放宽用地指标？乡村道路能不能也纳入城乡统筹预算？

据苏州市人大常委会副秘书长周文生介绍，当初制定补偿办法时，经过了近一年的调研，最终考虑到地方财力情况和可操作性，确定了现在的补偿办法。

江苏省委常委、苏州市委书记蒋宏坤表示，苏州将进一步完善生态补偿的制度，根据不同的类型、不同的地区，以及村落的大小、人口的多少，实现差别化补偿，逐步提高补偿的标准。

生态补偿标准的高低需考虑多方面的因素，如为了生态保护牺牲的利益、对长远发展的影响、当地的财政实力等。高吉喜分析指出，目前可用于生态补偿的测算标准很多，但不管采用哪种方法进行计算和补偿，都很难使各方面得到满意。所以关键的问题不是每年补偿多少，而是通过建立全方位的补偿机制，使当地居民能在保护生态的同时，“靠山吃山、靠水吃水”。政府的财力是有限的，居民的致富愿望是无限的，只靠政府直接补偿现金不可能从根本上解决问题。所以，生态补偿一定要作为“补血”剂，建立多种方式的补偿机制和补偿途径，从根本上解决当地百姓的发展问题。

杜国玲建议，尽快完善生态补偿政策建议，从贷款、税收、转移支付等多方面促进当地产业结构调整，从根本上减轻太湖的压力。此外，应尽快建立跨界生态补偿机制，让对生态保护作出贡献的地方、单位和个人受益。

作者：智春丽 王伟健